ในโลกปัจจุบัน ต้องยอมรับว่า เทคโนโลยีและการสื่อสารมีการพัฒนาไปเยอะมาก และการสื่อสารระหว่างกันก็มีหลากหลายช่องทางมากขึ้นเพื่อให้เกิดความรวดเร็ว เช่น อีเมล์ ไลน์ เฟสบุ๊ค หรือแอพพลิเคชั่นอื่นๆ โดยที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ว่าหน่วยงานราชการ หรือ หน่วยงานอื่นๆ ที่เป็นหน่วยงานทางปกครองตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มีการสื่อสารระหว่างกันและมีการสั่งงานผ่านช่องทางที่หลากหลาย จึงมีความจำเป็นที่จะต้องเข้าใจเกี่ยวกับคำสั่งของผู้บังคับบัญชาที่สั่งงานผ่านทางช่องทางต่างๆ ว่าคำสั่งของผู้บังคับบัญชาดังกล่าว เป็นคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่
ในกรณีที่เกี่ยวกับเรื่องนี้ มีเรื่องที่สามารถเทียบเคียงได้จากแนวคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ได้เคยมีคำพิพากษาไว้ในคดีที่ อ. 598/2557 ซึ่งคดีดังกล่าวมีข้อเท็จจริง ดังนี้
เทศบาลตำบลเสาไห้ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3) ได้มีคำสั่งเป็นลายลักษณ์อักษรแต่งตั้งให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นช่างโยธาเป็นผู้ควบคุมงานและกรรมการตรวจการจ้างงานก่อสร้างปรับปรุงและตกแต่งอาคารที่ทำการ ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 โดยนายกเทศมนตรีได้มีคำสั่งด้วยวาจาให้ปลัดเทศบาลตำบลเสาไห้ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1) ปรับเปลี่ยนผู้ทำหน้าที่ควบคุมงานและกรรมการตรวจการจ้างดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จึงมีคำสั่งด้วยวาจาให้ว่าที่ร้อยตรี อ. (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2) ทำหน้าที่เป็นผู้ควบคุมงานและกรรมการตรวจการจ้างแทนผู้ฟ้องคดี
ต่อมา สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินภูมิภาคตรวจสอบพบว่า การก่อสร้างดังกล่าวเสียค่าใช้จ่ายสูงเกินความเป็นจริง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 จึงมีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด ซึ่งเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ควบคุมงานจ้างจึงให้รับผิดร้อยละ 25 ของค่าเสียหายทั้งหมด แต่กระทรวงการคลังโดยกรมบัญชีกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง โดยให้รับผิดในฐานะผู้ควบคุมงานในอัตราร้อยละ 60 ของค่าเสียหายทั้งหมดและในฐานะกรรมการตรวจการจ้างร่วมกับกรรมการอื่นจำนวนคนละ 15,338.60 บาท
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 จึงมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายดังกล่าว และหลังจากผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์ และผู้ว่าราชการจังหวัดให้ยกอุทธรณ์ ผู้ฟ้องคดีจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลขอให้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนคำสั่งที่ให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหาย
คดีนี้ศาลปกครองชั้นต้นมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งที่ให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหาย
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 จึงอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุดว่า คำสั่งแต่งตั้งกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงานเป็นคำสั่งราชการที่ต้องกระทำเป็นลายลักษณ์อักษร ซึ่งผู้ฟ้องคดีสามารถร้องขอให้มีการยืนยันคำสั่งด้วยวาจาเป็นหนังสือได้ การที่ผู้ฟ้องคดีไม่ได้โต้แย้งหรือร้องขอดังกล่าวย่อมแสดงว่ามีเจตนาที่จะผูกพันในสิทธิและหน้าที่การเป็นกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงาน เนื่องจากคำสั่งทางปกครองย่อมมีผลตราบเท่าที่ยังไม่มีการเพิกถอนหรือสิ้นผลลงโดยเงื่อนเวลาหรือโดยเหตุผลอื่น
ประเด็นที่น่าสนใจ คือ การที่ผู้ฟ้องคดีไม่ได้โต้แย้งหรือร้องขอให้มีการยืนยันคำสั่งเปลี่ยนแปลงผู้ควบคุมงานและกรรมการตรวจการจ้างเป็นหนังสือ จะถือว่าผู้ฟ้องคดียังคงมีเจตนาที่จะผูกพันในหน้าที่ดังกล่าวหรือไม่ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า สิทธิในการร้องขอให้เจ้าหน้าที่ออกคำสั่งยืนยันเป็นหนังสือ เป็นสิทธิของผู้รับคำสั่ง ซึ่งหากต้องการให้คำสั่งด้วยวาจามีการยืนยันเป็นหนังสือก็มีสิทธิร้องขอต่อผู้ออกคำสั่งได้ แต่การไม่ใช้สิทธิร้องขอไม่มีผลทำให้คำสั่งด้วยวาจาสิ้นผลไป และการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 มีคำสั่งด้วยวาจาเปลี่ยนแปลงผู้ควบคุมงานและกรรมการตรวจการจ้างแล้ว คำสั่งดังกล่าวย่อมมีผลเป็นการเพิกถอนคำสั่งแต่งตั้งเดิม
ประเด็นต่อมา ผู้ฟ้องคดีต้องรับผิดจากการกระทำละเมิดหรือไม่ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 มีคำสั่งด้วยวาจาให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ปรับเปลี่ยนเจ้าหน้าที่ผู้ควบคุมงานและกรรมการตรวจการจ้าง ย่อมมีเจตนาที่จะไม่ให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ควบคุมงานและกรรมการตรวจการจ้างประกอบกับในใบตรวจรับการจ้างเหมาทั้งหมดไม่มีชื่อของผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ลงนามในฐานะกรรมการตรวจการจ้างในทุกงวดงาน แต่ปรากฏชื่อของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 และกรรมการตรวจการจ้างคนอื่น อีกทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 ให้การยอมรับว่ามีคำสั่งด้วยวาจาให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เข้าทำหน้าที่ผู้ควบคุมงานและกรรมการตรวจการจ้าง และผู้ฟ้องคดีไม่เคยเข้าร่วมเป็นกรรมการตรวจการจ้างในทุกงวดงาน ดังนั้น แม้จะไม่มีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งแต่งตั้งผู้ฟ้องคดี แต่คำสั่งด้วยวาจาให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ทำหน้าที่ดังกล่าวแทนได้มีการปฏิบัติตามตลอดมา จึงรับฟังได้ว่าผู้ฟ้องคดีมิได้ปฏิบัติหน้าที่ควบคุมงานและกรรมการตรวจการจ้างตั้งแต่ต้น ผู้ฟ้องคดีจึงไม่มีส่วนต้องรับผิดใด ๆ ในความเสียหายที่เกิดขึ้น
คำสั่งที่ให้ผู้ฟ้องคดีรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในคดีนี้เป็นบรรทัดฐานในการปฏิบัติราชการที่ดีว่ากรณีกฎหมายเฉพาะไม่ได้กำหนดรูปแบบการออกคำสั่งทางปกครองไว้ การที่หน่วยงานทางปกครองมีคำสั่งด้วยวาจา ผ่านช่องทางแอพพลิเคชั่น หรือผ่านช่องทางอื่น ๆ มอบหมายให้เจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่อย่างหนึ่งอย่างใดนั้น ย่อมมีผลบังคับได้ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 โดยหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ที่ได้รับมอบหมายต้องผูกพันต่อคำสั่งทางปกครองนั้น และถ้าปรากฏข้อเท็จจริงว่า ผู้มีอำนาจได้เคยมีการออกคำสั่งเป็นลายลักษณ์อักษรมอบหมายหน้าที่ในเรื่องเดียวกันนั้นแก่เจ้าหน้าที่ไว้แล้ว และต่อมาได้มีการเปลี่ยนแปลงโดยการออกคำสั่งด้วยวาจา ผ่านช่องทางแอพพลิเคชั่น หรือผ่านช่องทางอื่น ๆ ให้เจ้าหน้าที่คนใหม่เป็นผู้ทำหน้าที่แทนย่อมมีผลทำให้เจ้าหน้าที่ ผู้ได้รับมอบหมายเป็นลายลักษณ์อักษรพ้นจากทั้งหน้าที่และความรับผิดชอบ ดังนั้น เมื่อมีความเสียหายจากงานที่ได้รับมอบหมายเกิดขึ้น หน่วยงานทางปกครองย่อมไม่อาจเรียกให้เจ้าหน้าที่ที่มิได้ปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้
.
นางอมรรัตน์ เสงี่ยมลักษณ์
ส่วนกฎหมาย ฝ่ายอำนวยการสำนักงาน | สำนักงานส่งเสริมเศรษฐกิจดิจิทัล
ข้อมูลอ้างอิง
วารสารกรมประชาสัมพันธ์ คอลัมน์กฎหมายใกล้ตัว ฉบับเดือนกันยายน 2558
(นางฐิติพร ป่านไหม พนักงานคดีปกครองชำนาญการ) คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ. 598/2557
